黑龙江省人民政府办公厅关于印发全省专项整治旅游市场秩序行动方案的通知

　　各市(地)、县(市)人民政府(行署)，省政府各直属单位：

　《全省专项整治旅游市场秩序行动方案》已经省政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

　　黑龙江省人民政府办公厅

　　2016年7月6日

　　全省专项整治旅游市场秩序行动方案

　　按照《国务院办公厅关于加强旅游市场综合监管的通知》(国办发〔2016〕5号)要求和省政府关于专项整治旅游市场秩序的部署，为切实解决当前损害我省旅游业整体形象和游客、社会反映强烈的突出问题，大力推进旅游全域治理，营造良好的旅游市场环境，省政府决定从现在开始至2016年底开展专项整治旅游市场秩序行动(以下简称专项行动)。为此，特制定本行动方案。

　　一、整治重点和部门分工

　　此次专项行动以存在的突出问题为导向，重点是依法整治不合理低价、欺客宰客、强迫消费、虚假广告、价格欺诈、非法经营、销售假冒伪劣商品等扰乱旅游市场秩序的违法违规行为。

　　(一)旅行社以不合理低价组织旅游活动，诱骗旅游者，并通过安排购物或者另行付费旅游项目获取回扣等不正当利益的行为；旅行社要求导游垫付团款或者向导游收取费用的行为；导游、领队私自承揽业务的行为；导游和领队诱导、欺骗、强迫或者变相强迫旅游者参加另行付费旅游项目的行为。(旅游部门、工商或市场监管部门、公安部门依据有关规定进行查处)

　　(二)旅行社未经许可经营旅行社业务，未经许可经营出境、边境旅游业务，或者出租、出借旅行社业务经营许可证，或者以其他方式非法转让旅行社业务经营许可的行为。(旅游部门依据有关规定进行查处)

　　(三)通过网上发布虚假旅游信息，误导、欺诈消费者的行为。(网信部门、通信主管部门、工商或市场监管部门、公安部门依据有关规定进行查处)

　　(四)旅游经营者发布虚假旅游广告，以虚假或者使人误解的价格宣传方式或标价方式诱骗游客消费的行为。(工商或市场监管部门、价格主管部门依据有关规定进行查处)

　　(五)无滑雪、漂流等高危险性体育项目经营许可，滑雪场、漂流点和旅游景区(点)不执行安全管理规定，安全设施不完善、无安全管理制度等存在安全隐患的行为。(体育部门、质监部门、安监及监管有关行业、领域安全生产的部门依据有关规定进行查处)

　　(六)滑雪场滑雪教练员(导滑员、陪滑员)无资质上岗，未佩戴能标明其身份的醒目标识的行为。(体育部门依据有关规定进行查处)

　　(七)司机诱导游客到景区、餐饮、购物、演艺等场所消费并收受回扣的行为；出租车运营过程中拒载、议价、途中甩客或者绕道行驶、不使用计价器或利用计价器作弊和不执行出租车运价、擅自提高收费标准等行为。(交通运输部门、工商或市场监管部门、价格主管部门依据有关规定进行查处)

　　(八)社会人员散发街头旅游小广告，在旅游景区(点)附近肆意揽客、倒卖门票；旅行社参与倒卖或变相倒卖铁路火车票的行为。(公安部门、铁路部门依据有关规定进行查处)

　　(九)旅游经营者虚构原价、虚假特价、数量和质量与价格不符、不履行价格承诺等价格欺诈行为以及不明码标价、标价外加价或收取未标明费用等行为。(价格主管部门依据有关规定进行查处)

　　(十)旅游中强买强卖、敲诈勒索、危害游客人身安全等行为。(公安部门依据有关规定进行查处)

　　(十一)旅行社向不合格供应商订购产品和服务的行为。(旅游部门依据有关规定进行查处)

　　(十二)旅行社与旅行者不签订旅游合同或者拒绝履行合同，在旅游行程中擅自变更旅游行程安排，严重损害旅游者权益的行为。(旅游部门、工商或市场监管部门依据有关规定进行查处)

　　(十三)业经工商或市场监管部门登记注册并领取营业执照的旅行社从事网络交易及有关服务，未在其网站首页或主页面醒目位置公开营业执照登载的信息或者其营业执照电子链接标识的行为；第三方交易平台未对申请进入平台旅行社的经营主体身份进行审查和登记，不建立登记档案并定期核实更新，未在其从事经营活动的主页面醒目位置公开营业执照登载的信息或者其营业执照电子链接标识的行为。(工商或市场监管部门依据有关规定进行查处)

　　(十四)未取得道路运输经营许可的车辆擅自从事旅游客运，为旅行社提供运输服务或在机场、车站等人群集聚场所非法拉客，扰乱交通秩序的行为；旅游客运车辆超速、超员，驾驶员酒驾、疲劳驾驶，驾驶员不提醒游客系安全带的行为。(交通运输部门、公安部门依据有关规定进行查处)

　　(十五)旅游经营者不执行政府定价和政府指导价，不落实各种优惠和减免政策的行为。(价格主管部门依据有关规定进行查处)

　　(十六)旅游景区(点)乱涨价和未经审批随意收费以及设置“园中园”门票、强行销售联票、强行代收保险费等乱加价乱收费行为。(价格主管部门依据有关规定进行查处)

　　(十七)旅游景区(点)、购物、餐饮、娱乐等场所的经营者强迫消费、欺诈消费或通过向旅行社、导游、司机采用财物或其他手段进行贿赂等方式非法获利的行为。(工商或市场监管部门、公安部门依据有关规定进行查处)

　　(十八)旅游经营者销售不合格商品或在商品中掺杂使假、以假充真、以次充好、以不合格商品冒充合格商品的行为。(工商或市场监管部门依据有关规定进行查处)

　　(十九)餐饮、购物等场所不使用标准计量器具、短斤少两和出租车私自调改计价器等计量欺诈行为。(质监部门依据有关规定进行查处)

　　(二十)旅游中不正当竞争、垄断经营旅游业务的行为；利用不公平格式条款、声明、店堂告示等侵害旅游消费者权益的行为。(工商或市场监管部门依据有关规定进行查处)

　　(二十一)涉旅食品经营场所未取得食品经营许可从事食品经营的行为。(食品药品监管部门依据有关规定进行查处)

　　(二十二)游客通过第三方网络平台购买机票，第三方网络平台以游客退票为名进行诈骗；民用航空企业在航班延误、机票退款、退改签等方面侵害旅游消费者权益的行为。(公安部门、网信部门、民航部门依据有关规定进行查处)

　　(二十三)旅游经营者虚开发票、使用虚假发票、套用或借用发票等行为。(税务部门依据有关规定进行查处)

　　(二十四)旅行社不办理社会保险登记，不与聘用导游签订劳动合同，不按时足额向所聘用导游支付劳动报酬的行为。(人社部门依据有关规定进行查处)

　　(二十五)未按规定经海事部门批准或者备案进行水上水下活动的；船舶或浮动设施所有人(或经营人)超载运输旅客的行为。(海事部门依据有关规定进行查处)

　　二、方法和步骤

　　专项行动按照“政府主导、属地管理、部门联动、行业自律、各司其职、齐抓共管、标本兼治”的原则，运用法治思维和法治方式，坚持“五个结合”(属地为主与行业督导相结合、上下联动与综合治理相结合、专项检查与联合执法相结合、集中整治与长效治理相结合、科学预防与有效应对相结合)。专项行动大体分四个阶段进行：

　　(一)启动准备阶段(2016年7月)。

　　1.科学制定方案。各市(地)、县(市、区)政府(行署)和森工、农垦系统、各有关部门要结合实际，抓紧制定本地、本行业专项行动实施方案，方案要以存在的突出问题为导向，明确任务目标、整治重点、责任分工、方式方法和时间节点，确保专项行动有章可循、有序实施。

　　2.坚持预防在先。各地、各有关部门要以案说法，结合实际，有针对性地开展涉旅市场监管方面法律法规的宣传教育，提高市场主体知法、守法的自觉性；要关口前移，善于运用教育、提醒、告诫、劝阻等积极的疏导方式，引导涉旅企业和从业人员遵纪守法、诚信经营，督促各类涉旅企业对照列举出的突出问题，全面开展自查自纠，主动纠正违法违规行为；要建立约谈制度，凡涉旅企业及从业人员出现有违反涉旅法律、法规、规章的倾向性、苗头性问题但尚不足以给予行政处罚的，属地相关部门主要负责人应在3天内约谈涉旅企业法人，提出明确整改意见和完成时限，并形成约谈记录，做到抓早、抓小、抓了，把问题解决在萌芽状态。凡旅行社、A级旅游景区、星级饭店及导游(领队)出现上述情况的，所在属地旅游部门主要负责人也要按时限及时约谈。要利用消费者评价大数据，建立高风险商户预警机制，第一时间锁定问题商户并进行深入调查和处理。

　　3.完善工作机制。各地要建立旅游市场综合监管机制，健全旅游综合协调、旅游案件联合查办、旅游投诉统一受理等制度，参照国办发〔2016〕5号文件，尽快制定旅游市场综合监管责任清单，通过政府公告、政府网站、公开通报等方式，向社会公开旅游部门、相关部门的职能、法律依据、实施主体、执法权限、监督方式等事项，加强部门间对旅游市场违法违规行为的信息沟通，提升综合监管效率和治理效果。要进一步健全完善突发事件应急处置机制，研究细化不同情况下的应对措施和处置流程，及时发现和妥善处置各类舆情，主动回应社会关切，最快速度、最大限度降低负面影响。

　　4.加强执法培训。要充实并合理调配一线执法检查力量，落实必要的工作条件和办公经费。组织旅游市场综合监管人员进行相关法律、法规、规章、执法程序和规范执法、文明执法培训，切实提高执法能力和法治水平。

　　(二)检查整改阶段(2016年8月至9月)。

　　1.统一投诉受理。各地要积极创造条件，在今年7月底前，将旅游投诉服务热线整合到“12345市长热线”(政府服务热线)，旅游部门根据各地旅游实际，派驻熟悉法律、精通业务的旅游质监执法人员到“12345市长热线”工作，派驻人员主要工作任务是根据“12345市长热线”登记以及全国旅游投诉举报平台、“12301”国家智慧旅游公共服务平台(以下统称“两平台”)转办的不在旅游部门职责内的涉旅投诉提出处置意见，“两平台”转办的旅游部门职责内的投诉按原渠道处理。涉及具有独立执法权的森工、农垦及太阳岛、亚布力、兴凯湖、五大连池、镜泊湖、黑瞎子岛等系统、景区的涉旅投诉交由省森工总局、农垦总局及上述景区管委会(管理局)依法进行处理，并抄报当地及省级旅游部门。派驻期间，“12345市长热线”要为派驻人员提供必要的办公场地及工作条件，各地要定期对“12345市长热线”话务员进行培训，做到机构到位、职能到位、编制到位、人员到位、培训到位，建立统一、便民、高效、权威、管用的旅游咨询投诉举报平台，实现统一接听、按责转办、限时办结、统一督办、统一考核，确保游客拨打“一个电话”实现“有诉必应”，有效扩大社会监督，推动旅游市场监管到位。

　　涉旅投诉受理处理的具体流程为：游客投诉→“12345市长热线”登记→旅游部门派驻人员提出转办意见→“12345市长热线”移交有关部门处理→有关部门调查核实提出处理意见→有关部门与投诉者交换处理意见→有关部门向“12345市长热线”反馈处理结果→“12345市长热线”向投诉人回访和汇总归档，并将“两平台”转办的涉旅投诉处理结果汇总反馈至旅游部门→“12345市长热线”定期公示投诉情况。

　　各地要广泛宣传“12345市长热线”的工作职责和服务功能，协调三大电信运营商，开通外地游客落地公益短信提醒，使“12345市长热线”做到人尽皆知。完善“12345市长热线”24小时受理、办理、答复、回访、复核、督办、通报为一体的闭环工作流程，建立回访复核机制、分级分责协调督办机制特别是政府监察部门、督查部门和“12345市长热线”三位一体的监督问责机制，对那些消极作为、办理不力、推诿扯皮、造成不良社会影响的部门和责任人实行严格的问责追责制度。要进一步强化县区属地主体责任，做好涉旅投诉的处理工作。要开通旅游投诉举报微信公众号、微博等，进一步畅通旅游投诉举报渠道。中省直有关部门要建立工作联系机制，相关业务处室形成微信工作群，做到信息共享、有效沟通、快速反应、及时处置。各地应建立旅游案件举报奖励制度，对查处涉旅重特大案件提供重要线索、做出重要贡献的给予一定的现金奖励。

　　2.强化日常监管。各地、各有关部门要结合行业特点，对涉旅经营者实行网格化管理，分片包干、责任到人，通过全覆盖、无死角的拉网式排查、暗访检查和定期巡查，及时发现涉旅企业和从业人员的违法违规行为，以零容忍的态度，发现一起就坚决依法依规从快从重处罚一起，并向社会公布处罚结果。要按照《黑龙江省人民政府关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的实施意见》(黑政发〔2015〕39号)精神，积极推行“两随机、一公开”(通过摇号、电子抽签等方式随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员和将随机抽查工作全流程公开)，创新事中事后监管方式。建立执法全过程记录制度，实现权力痕迹管理，留案备查。建立并完善被检市场主体名录库和行政执法人员名录库，制定随机抽查事项清单和统一的执法检查表格，合理确定抽查的比例、频次和方式，全面公开监管信息，以此规范监管行为，提高监管效能。建立各有关部门之间案件移送转办制度，及时处理在市场监管中相互移送转办的案件。对既涉及本部门职责又涉及其他部门职责的案件应及时移送相关材料，以同步分别处理或联合处理的方式办结案件。案件处理完毕后，将处理结果及时反馈给其他有关部门和旅游部门。加强执法与司法衔接，建立旅游市场执法机构与公安机关案情通报机制，及时查处侵害旅游者权益的违法犯罪行为。建立依法维权和纠纷化解机制，协调人民法院在客流量持续较大、旅游纠纷发生较频繁的地区、旅游景区增设相应的派出法庭或设立巡回审判点，引导旅游者通过司法、人民调解等途径及时解决纠纷，依法维权。

　　3.开展集中整治。各地要围绕专项行动整治重点，在全面自我排查的基础上，建立重点工作任务台账，对照台账逐项抓好整改落实。要在加强属地化日常监管的基础上，采取超常措施、超常力度，在旅游旺季、小长假、旅游高峰时段，对重点旅游景区内外、涉旅餐饮、旅游交通、旅游宾馆、旅游购物及其他旅游活动场所等重点区域、重点行业、重点部位、重点环节和重点对象组织开展多批次的联合执法检查，形成综合监管、齐抓共管的合力，保持整治扰乱旅游市场秩序违法违规行为的高压态势。

　　(三)督导复查阶段(2016年10月)。省政府抽调相关部门人员组成若干个督导组，由省旅游发展委牵头，选取部分市地、行业和单位，采取听取汇报、查阅资料、问卷调查、开会座谈、实地检查等方法，复查旅游市场秩序整改整治任务完成情况，督导各地持续深入地开展整治行动，抓好常态化监管。省、市有关部门分别对下一级部门整改整治工作进行本系统内的督查和指导。

　　(四)巩固提高阶段(2016年11月至12月)。

　　1.倡导行业自律。充分发挥行业协会自律作用，推动行业协会建立健全行业经营自律规范、自律公约和职业道德准则，规范会员行为。鼓励行业协会制定发布旅游产品和服务标准，提高旅游产品和服务质量，鼓励行业协会对涉旅企业实行诚信等级制度，向社会公示涉旅企业的诚信等级。加强行业协会自身建设，增强参与市场监管的能力，倡导严守法律、信守合同、公平交易、互助互信的良好风气，共同维护旅游市场秩序。在此基础上，各有关部门要建立健全市场主体诚信档案、失信联合惩戒和黑名单制度，及时公开涉旅企业旅游经营服务不良信息记录、严重违法失信企业名单，使旅游失信者受到惩戒，形成“一处失信、处处受限”的信用监管效用。

　　2.建立长效机制。各地要根据深化行政管理体制改革精神，创新执法形式和管理机制，在2016年底前将旅游市场执法列入综合行政执法体制改革试点；要出台、细化一批规章制度，建立健全旅游市场监管的暗访、举报、督办等长效机制，变“被动治”为“主动管”。要抓紧重新制定《黑龙江省促进旅游业发展条例》，针对在线旅游、自驾旅游、养老旅游等新情况，加快制定旅游新业态、新产品管理服务标准，出台具有针对性的管理规范。探索建立综合监管机构法律顾问、第三方评价等制度。发挥旅游服务质量社会监督员和旅游志愿者的监督作用，提醒旅游者遵守旅游文明行为公约和行为指南，自觉抵制不合理低价游。

　　3.全面进行总结。各市(地)政府(行署)、省直各有关部门要对本地、本行业开展专项整治行动、加强常态化监管的成绩和效果、做法和经验、差距和不足、对策和措施、意见和建议等情况进行全面总结，于2017年1月10日前报送省旅游发展委，汇总形成全省专项整治行动总结报告，报送省政府并通报各地、各部门。各地、各有关部门要巩固深化专项行动期间取得的成效，认真总结经验教训，完善规章制度，强化薄弱环节，毫不松懈地打好旅游市场综合监管的持久战。

　　三、工作要求

　　(一)提高思想认识。各市(地)、县(市、区)政府(行署)要认真贯彻落实国办发〔2016〕5号文件要求，充分认识加快改变地方政府公共管理、服务、执法水平不适应旅游业快速发展的现状，进一步加强旅游市场综合监管对维护我省地方形象和旅游品牌的特殊重要意义，把旅游市场监管、提升服务质量放到与提升产品供给和营销推广同等重要的位置，进一步强化政府的属地领导责任，做到守土有责、守土负责、守土尽责。各有关部门要牢固树立“法定职责必须为”的理念，坚持履职尽责，依法办事。要增强监督意识，自觉接受游客、媒体和社会监督。

　　(二)强化组织协调。省政府建立旅游市场综合监管工作联席会议制度，分管旅游工作的副省长任召集人，省委网信办、省公安厅、人社厅、交通运输厅、食品药品监管局、旅游发展委、体育局、工商局、质监局、省政府新闻办、省农垦总局、安全监管局、物价监管局、森工总局、国税局、通信管理局、哈尔滨铁路局、黑龙江海事局、民航黑龙江监管局为成员单位。联席会议办公室设在省旅游发展委，承担联席会议日常工作，省旅游发展委主要负责人兼任办公室主任。联席会议设联络员，由各组成单位有关处室负责人担任。遇到不同类型的问题和事件时，按照行动方案明确的职责，由相关中省直部门、单位组成临时工作指导协调小组，及时对事发所在市(地)、县(市、区)给予指导、帮助和协调。各市(地)政府(行署)、抚远市、绥芬河市政府和森工、农垦系统也要参照成立相应组织机构。

　　各地要按照“属地管理、重心下移、权责一致”的原则，认真履行对专项行动的组织领导和统筹协调责任，不定期召开部门联席会议，通报旅游市场联合执法与投诉处理情况，协调重大联合执法行动，研究解决联合执法和投诉处理中的重大问题；省、市(地)有关部门要加强对下级部门的工作监督和指导；县(市、区)政府要切实履行本地旅游市场监管主体责任，加强基层执法力量，提高依法管理水平，切实管好管住本地旅游市场秩序。

　　(三)加大问责力度。各地要对专项行动和日常监管中工作推诿、互相扯皮、措施不力的，接到旅游投诉举报查处不及时、不依法对旅游违法行为实施处罚的，涉嫌犯罪案件不移送司法机关依法追究刑事责任的；对在履行监管职责中执法不严、滥用职权、玩忽职守、监管缺失、官商勾结、徇私舞弊的依法依纪严肃追究有关单位和人员的责任。情节较轻的，给予通报批评、责令书面检查处理；情节严重的，依法依规处理。

　　(四)搞好舆论宣传。各地要采取多种措施，综合利用各种宣传渠道和手段，广泛宣传、跟踪报道专项行动和整治成效，形成强大声势；强化媒体的舆论监督，支持媒体曝光扰乱旅游市场秩序的典型事件，起到警示和震慑作用。在新闻媒体上发布旅游消费提示，引导游客理性消费、正确维权。

　　(五)定期通报信息。2016年7月至12月每月25日前，各地、中省直各有关部门要将本地、本行业开展专项行动和强化日常监管的进展情况及时报省旅游发展委汇总、整理，编发《全省专项整治旅游市场秩序工作动态》，报送省政府领导，通报各地政府主要负责人、分管负责人和中省直有关部门。重要情况要随时上报。

　　各市(地)政府(行署)和中省直各有关部门要在本方案印发后10日内将本地、本部门专项整治行动分管领导、责任部门(处室)负责人联络方式，连同具体实施方案一并报省旅游发展委(联系人：庞春永，联系电话：0451—85978625，传真：0451—85978636，手机：13946119343，电子邮箱：hljpcy@163com)。